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3 Settembre 2005

Sentenze Corte Costituzionale sul Quorum

Le sentenze della Corte Costituzionale che sono da citare a chi dice che è obbligatorio mettere il quorum del 50% + 1 dei voti nei referendum.
In realtà dicono l’esatto opposto. Non c’è abbligo. E’ solo una scelta di chi crea lo statuto.

Vi invio i documenti citati dal presidente del comitato degli esperti e che, assieme alle nostre argomentazioni, contribuirono a smontare le tesi di chi sosteneva l’inamissibilità di un referendum, anche soltanto comunale, che non prevedesse un quorum maggioritario, cioè del 50% + 1 come prevede l’art. 75 della Costituzione.
Le parti dei testi sottolineati concernono il referendum.

Per prima riproduco il ricorso del Governo contro lo statuto della Regione Toscana. Alla faccia del federalismoE non fu il solo statuto contestato avanti la Corte Costituzionale.

Per secondo riporto la sentenza del Giudice delle Leggi (Corte Cost.).
Si tratta di una pronuncia della massima importanza e Vi consiglio di leggervela con calma, magari dribblando le parti più ostiche (citazioni di leggi, riferimenti a precedenti, ecc.). Conta la sostanza.
Le parti dello Statuto impugnate e per le quali la Corte rigettò il riscorso governativo (tutte meno una secondario sui controlli amministrativi) aprono uno spazio di grande civiltà e di giustizia.
In particolare evidenzio:
il voto agli immigrati
il riconoscimento delle unioni di fatto
il quorum nel referendum calibrato in modo da non rendere impossibile la consultazione popolare e prendendo atto del progressivo astensionismo.
Ho evidenziato le parti della sentenza impugnate dal Governo e quindi oggetto della pronuncia del Giudice delle Leggi.
Ho sottolineato il testo relativo al referendum.
Ho evidenziato e sottolineato le frasi finali più significative che motivano un quorum inferiore al maggioritario di cui all’art. 75 della Costituzione. E’ una testi coraggiosa ed aperta sul futuro perché oggettivamente limita la portata di questa norma e dà spazio alla Regione come area di autogoverno (altroché i federalisti della domenica) ed alle nuove pulsioni sociali.
Ritengo infine che le parti più importanti della decisione siano quelle che sanciscono la legittimità del voto agli immigrati del riconoscimento giuridico non in forma di matrimonio delle unioni di fatto.
Ciao e buona lettura.
Fulvio

12/10/2004

Il Governo impugna lo Statuto della Regione Toscana

Si pubblica di seguito il testo del ricorso del Governo per la dichiarazione della illegittimità costituzionale dello Statuto della Regione Toscana approvato dal consiglio regionale in prima deliberazione il 6 maggio 2004 ed in seconda deliberazione il 19 luglio 2004, pubblicato nel B.U.R. n. 27 del 26 luglio 2004.

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, e’ domiciliato nei confronti della Regione Toscana, in persona del presidente della giunta regionale per la dichiarazione di illegittimita’ costituzionale degli articoli 3, comma 6; 4, comma 1 lettere h), l), m), n), o), p); 32, comma 2; 54, comma 1 e 3; 63, comma 2; 64, comma 2; 70, comma 1; 75, comma 4, dello Statuto della Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 ed in seconda deliberazione il 19 luglio 2004 pubblicato nel B.U.R. n. 27 del 26 luglio 2004, in relazione agli articoli 2, 3, 5, 29 48, 24, 75, 97, 113, 114, 123, 117, secondo comma, lettere e), f), i), l), p), s), terzo comma e sesto comma, 118, 121, 122, 123, 138 della Costituzione.
In data 26 luglio 2004 e’ stato pubblicato lo statuto della Regione Toscana approvato in seconda deliberazione in data 19 luglio 2004.
Tale statuto, in conformita’ della delibera del Consiglio dei ministri in data 3 agosto 2004, viene impugnato nelle sottoindicate disposizioni.

    • L’art. 3, comma 6, dello statuto prevede che la regione promuova, nel rispetto dei principi costituzionali, il diritto di voto agli immigrati.
      La norma appare in contrasto con il principio costituzionale enunciato nell’art. 48 Cost. – inerente ai rapporti politici – che riserva ai cittadini l’elettorato attivo, e, finalisticamente, non rispettosa delle attribuzioni costituzionali dello Stato, essendo riservato al Parlamento nazionale il potere di revisione costituzionale. Essa, sotto altro profilo, per quanto specificamente attiene alla legislazione elettorale concernente gli organi statali e degli enti locali, contrasta con le previsioni dell’art. 117, secondo comma, lettere f) e p), Cost. che attribuiscono allo Stato la potesta’ legislativa esclusiva nella relativa materia. Infine, esorbitando dai confini propri dell’area normativa affidata alla fonte statutaria, viene a costituire un limite ai poteri di iniziativa legislativa del Consiglio, previsti dall’art. 121, secondo comma, Cost. il cui esercizio deve rimanere alla responsabilita’ politica dell’organo anzidetto (cfr. art. 11, comma 6, dello stesso statuto).


    • Recita l’art. 4 dello statuto, rubricato «finalita’ principali»:
      «La Regione persegue, tra le finalita’ prioritarie…
      g) la tutela e la valorizzazione della famiglia fondata sul
      matrimonio;
      h) il riconoscimento delle altre forme di convivenza.».
      La diversa formulazione delle due previsioni rende evidente che: da un lato, non v’e’ una visione unificante ed una considerazione di equivalenza della famiglia fondata sul matrimonio e delle altre forme di convivenza; dall’altro, all’istituzione matrimoniale, di cui e’ postulata una dignita’ superiore in coerenza con la protezione diretta che essa riceve dall’art. 29 Cost., e’ attribuita una considerazione privilegiata essendo soltanto ad essa assicurate tutela e valorizzazione; il che vale ad impegnare statutariamente la regione ad agevolare la formazione e l’adempimento dei compiti della famiglia fondata sul matrimonio, in quanto «stabile istituzione sovraindividuale» (sent. 8/1996), attraverso appropriate misure economiche di sostegno ed altre provvidenze.
      Non puo’ peraltro ritenersi in armonia con la Costituzione – e sarebbe comunque invasiva della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile – l’affermazione di riconoscimento delle altre forme di convivenza, di ambigua genericita’ ed indiscriminata estensione, in relazione alla quale non e’ dato neppure comprendere quali siano i contenuti e gli effetti del «riconoscimento» e se l’oggetto di questo vada oltre la convivenza more uxorio, come rapporto di fatto tra uomo e donna, al quale soltanto, e ad assai limitati effetti 1), gia’ sono ricollegate dall’ordinamento generale alcune conseguenze giuridiche.
      Un siffatto riconoscimento in termini generali, ancorche’ generici, potrebbe pur tuttavia costituire la base statutaria di interventi normativi regionali per una disciplina specifica.
      In particolare, fermo il rilievo che eventuali future previsioni normative regionali inerenti al campo dei rapporti (personali e patrimoniali) tra conviventi, al loro status ed ad una loro qualche rilevanza pubblicistica – che non hanno con la regione un particolare nesso territoriale e per i quali e’ evidente l’imprescindibile esigenza di disciplina uniforme nell’intero territorio nazionale – violerebbe comunque competenze esclusive dello Stato (in ipotesi quelle sancite dall’art. 117, comma 2, lettere i) ed l), e comma 6), l’attuale previsione statutaria di cui all’art. 4 lettera h), in quanto intenda affermare qualcosa di diverso dal semplice rilievo sociale e dalla conseguente giuridica dignita’ – nei limiti previsti dalle leggi dello Stato – della convivenza tra uomo e donna fuori del vincolo matrimoniale (quale espressione di libera determinazione degli interessati e della loro quotidiana affectio) 2), ovvero intenda affermare siffatti valori con riguardo ad unioni libere e relazioni tra soggetti del medesimo sesso, risulta violativi dell’art. 123 Cost., anche perche’ in contrasto con i vincolanti punti di vista di principio assunti dalla Costituzione (sent. 8/1996) e quindi non in armonia con essa (e con i principi generali dell’ordinamento) in relazione a situazioni divergenti dal modello del rapporto coniugale, estranee al contenuto delle garanzie di cui all’art. 29 (inerenti ai contenuti ed agli scopi etico-sociali dell’istituzione matrimoniale) e non suscettibili di riconduzione nell’area di protezione dell’art. 2 Cost. E’ appena il caso di ricordare, al riguardo, che (come rimarcato nelle sentenze nn. 304 e 306 del 2002) il limite «dell’armonia con la Costituzione» di cui all’art. 123 Cost. mira non solo ad evitare il contrasto con le singole previsioni della Carta costituzionale ma anche a «scongiurare il pericolo che lo statuto, pur rispettoso della lettera della Costituzione, ne eluda lo spirito». Gli statuti regionali debbono non solo «rispettare puntualmente» ogni disposizione della Costituzione ma essere in armonia con i precetti ed i principi tutti ricavabili dalla Costituzione (sentt. 196/2003; 2/2004).
      La forma plurale usata nella proposizione statutaria, che sembra voler considerare anche forme di convivenza ulteriori rispetto a quella more uxorio, ed il carattere generale ed indiscriminato dell’enunciato, specie se posto in relazione con l’affermazione di cui alla lettera s) dello stesso articolo – di rifiuto di ogni discriminazione fondata (non sul sesso ma) «sull’orientamento sessuale» – lasciano fondatamente supporre che la ripetuta disposizione postuli un’incongrua ed inammissibile dilatazione dell’area delimitata dai valori fondanti dell’art. 2 Cost. e debba pertanto considerarsi costituzionalmente incompatibile.
      Anche a monte, del resto, sotto diverso profilo avente carattere di priorita’ logica, deve dubitarsi della legittimita’ della disposizione in esame, in quanto estranea ai contenuti necessari degli statuti regionali di cui al comma 1 dell’art. 123 Cost. (inerenti alla configurazione del proprio ordinamento interno) ed eccedente i limiti in cui altri contenuti possono ritenersi ammissibili (cfr. sent. 2/2004). Essa, infatti, ancorche’ ricompressa in articolo intestato «finalita’ principali», non risulta in realta’ ricognitiva di funzioni e compiti della regione ne’ indica aree di prioritario intervento politico o legislativo (al contario della previsione della lett. g) dell’art. 4 inerente alla valorizzazione della famiglia fondata sul matrimonio), tanto meno in materie di competenza regionale. Non esprime un interesse proprio della comunita’ regionale, ne’ ha concreto contenuto programmatorio ed estremamente opinabile ne e’ la misura dell’efficacia giuridica.
      Lo statuto, infatti, e’ espressione di un’autonomia garantita dalla Costituzione, nel cui quadro si inserisce costituendone momento attuativo. Esso non puo’ dunque validamente estendersi ad affermazioni di principi e valori che non siano meramente riproduttive di quelle espresse nella parte I della Costituzione (in particolare, per quanto qui interessa, nel titolo II «rapporti etico sociali») connotanti l’intero assetto della comunita’ nazionale, allaquale non e’ configurabile che possa contrapporsi una comunita’ regionale diversamente caratterizzata.
      Ne’ e’ ammissibile, sotto tale profilo, che le diverse comunita’ regionali possano tra loro diversificarsi in ragione del loro ipotetico riconoscersi in valori diversi e contrastanti, che, oltre a contraddire il principio fondamentale di unita’ canonizzato dall’art. 5 Cost. ridonderebbe in un’ingiustificata disparita’ di trattamento violativa dell’art. 3 Cost.
      L’interesse ad espungere dallo statuto la disposizione della lettera h) dell’art. 4 e’ anche quello di evitare che, come gia’ accennato, alla medesima possano raccordarsi – per trarne una legittimazione statutaria – successivi interventi normativi che, sia pure in materie di competenza (esclusiva o concorrente) della regione, attribuiscano un qualche positivo rilievo «alle altre forme di convivenza» – ed in particolare a quelle fra soggetti dello stesso sesso – sia nel settore pubblico che in quello privato.


    • Lo stesso art. 4 dello statuto prevede che la regione persegua, tra le finalita’ prioritarie, anche:
      l) il rispetto dell’equilibrio ecologico, la tutela dell’ambiente e del patrimonio naturale, la conservazione della biodiversita’, la promozione della cultura del rispetto degli animali;
      m) la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, artistico e paesaggistico.
      Tali previsioni violano la disposizione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), terzo comma e sesto comma, Cost. che riserva allo Stato la potesta’ esclusiva su tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.
      3.1. La complessa formulazione della disposizione statutaria della lettera l) dell’art. 4 puo’ sostanzialmente sintetizzarsi nell’espressione «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», utilizzata nell’art. 117, secondo comma, lettera s) per definire una competenza legislativa (e regolamentare) esclusiva dello Stato sia nella prospettiva antropocentrica (tutela della salubrita’ dell’ambiente) che nella prospettiva ecocentrica (tutela della natura intesa come valore in se’, cioe’ protezione e conservazione della natura, nel cui ambito e’ certamente ricompreso l’interesse alla conservazione del patrimonio faunistico; cfr. sent. n. 536/2002).
      Se, come insegnato dalla giurisprudenza costituzionale, l’ambiente e’ un «valore costituzionalmente protetto» in ordine al quale si manifestano competenze diverse, spettano comunque allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze di disciplina uniforme, anche specifica, sull’intero territorio nazionale (sentt. n. 407/2002; n. 259/2004). In particolare, se interventi del legislatore regionale che si attenga alle proprie competenze nella cura di interessi diversi, funzionalmente collegati con quelli specificamente ambientali, possono risultare non incompatibili con la competenza esclusiva dello Stato nel settore della tutela dell’ambiente su cui manifestino una qualche incidenza (sent. n. 259/2004) – nei limiti beninteso in cui detti interventi non pregiudichino l’equilibrio ambientale ed ecologico (sent. n. 536/2002) -, rimane fermo, tuttavia, che gli interessi inerenti in via primaria alla tutela dell’ambiente (bene unitario da salvaguardare nella sua interezza; cfr. sentt. 67/1992; 536/2002) sono affidati alla competenza esclusiva dello Stato (sent. n. 407/2002).
      Tale fondamentale regola rimane del tutto obliterata nello statuto in esame, che vuole perseguire come finalita’ prioritaria proprio la tutela dell’ambiente, assumendo questa (non come settore di eventuale indiretta incidenza dell’esercizio di competenze concorrenti proprie della regione, ma) come scopo diretto dell’azione regionale.
      Evidente e’ l’alterazione della prospettiva, che sostanzialmente si traduce nell’illegittima affermazione di una competenza primaria regionale di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema e quindi (ben piu’ che in un’invasione di competenze nell’esercizio di un’attivita’ normativa) in un’incompatibilita’ strutturale dello statuto della Regione e della Costituzione della Repubblica, per l’incontestabile prevaricazione a livello di principio delle potesta’ statali e ribaltamento dell’ordine delle competenze costituzionalmente stabilito.
      3.2. Il quadro costituzionale delle competenze delineato dall’attuale art. 117 tiene conto della peculiarita’ del patrimonio storico-artistico italiano, considerato nel suo complesso al di la’ del valore del singolo bene isolatamente considerato, di cui ha affidato la tutela alla potesta’ legislativa esclusiva (e conseguente potesta’ regolamentare) allo Stato e la valorizzazione alla legislazione concorrente di Stato e regione.
      La distinzione tra le due competenze risulta ben chiarita nella sentenza n. 9/2004, sulla scorta della normativa esistente, nel senso di ricondurre alla tutela le attivita’ inerenti al riconoscimento del bene culturale come tale, alla salvaguardia della sua struttura fisica (ad evitarne il degrado) e quindi del suo contenuto culturale (per l’inscindibilita’ tra la struttura materiale ed il valore ideale che essa esprime), ivi compresa la valorizzazione dei caratteri storico artistici del bene, e di ricondurre alla valorizzazione del bene culturale (la cui disciplina deve rispettare pur sempre i principi fondamentali della legislazione statale) le attivita’ dirette alla fruizione di questo, cioe’ a migliorarne le condizioni di conoscenza, agevolarne ed incrementarne la possibilita’ ed i modi di godimento e quindi a diffonderne la conoscenza ed a migliorare le condizioni di conservazione negli spazi espositivi e nei luoghi in
      cui ne avviene la fruizione.
      La disposizione statutaria della lettera m) dell’art. 4, che pretende di introdurre tra le finalita’ prioritarie della regione la tutela dei beni culturali cozza dunque incontestabilmente conto la netta separazione delle competenze delineata dalla Costituzione e vuole affermare addirittura priorita’ di interventi in un ambito che non e’ di spettanza della regione; cosi’ determinando un’incompatibilita’ strutturale analoga a quella sopra evidenziata, a proposito dell’ambiente e dell’ecosistema. Ne’ e’ privo di rilievo sottolineare che compete comunque alla legge statale, ai sensi del terzo comma dell’art. 118 Cost., disciplinare forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.
      3.3. Discorso del tutto analogo a quello gia’ sopra svolto e’ a farsi, com’e’ ovvio, per quanto concerne il patrimonio paesaggistico, in relazione agli aspetti di questo inerenti all’ambiente.


    • Tra le finalita’ prioritarie che la regione persegue, l’art. 4 dello statuto indica ancora:
      n) la promozione dello sviluppo economico e di un contesto favorevole alla competitivita’ delle imprese, basato sull’innovazione, la ricerca e la formazione, nel rispetto dei principi di coesione sociale e di sostenibilita’ dell’ambiente;
      o) la valorizzazione della liberta’ di iniziativa economica pubblica e privata, del ruolo e della responsabilita’ sociale delle imprese;
      p) la promozione della cooperazione come strumento di democrazia economica e di sviluppo sociale, favorendone il potenziamento con i mezzi piu’ idonei.
      Tali enunciazioni, che vogliono fornire base statutaria a futuri interventi del legislatore regionale, nell’assolutezza della loro formulazione risultano contrastare con l’attribuzione costituzionale alla competenza esclusiva dello Stato della «tutela della concorrenza» (art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.), la quale costituisce una delle leve della politica economica statale ed e’ da intendere non soltanto in senso statico, come garanzia di interventi di regolazione e ripristino di un equilibrio perduto, ma anche nell’accezione dinamica e promozionale che giustifica misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato e ad instaurare assetti concorrenziali. Competenza, dunque, che presenta i caratteri di una funzione esercitabile sui piu’ diversi oggetti, per la sua rilevanza macroeconomica, e che consente l’adozione sia di specifiche misure sia di regimi di aiuto (ammessi dall’ordinamento comunitario), idonei ad incidere sull’equilibrio economico generale, ivi comprese misure di sostegno alle imprese che, singolarmente considerate possono apparire di entita’ tale da non trascendere l’ambito regionale ma nel loro insieme suscettibili di assumere rilevanza sul piano macroeconomico, coerenti ad obiettivi di scala nazionale e mirate alla competitivita’ complessiva del sistema (in tali sensi v. espressamente, sent. n. 14/2004).
      L’attivita’ delle autonomie nel settore considerato incontra dunque il necessario limite, che la norma statutaria del tutto oblitera e sembra voler escludere, della competenza statale per la politica di sostegno del mercato e gli indirizzi in campo economico, ivi comprese le politiche per la promozione e lo sviluppo della cooperazione e mutualita’, 3) da inquadrare in una cornice complessivamente unitaria anche a garanzia dell’uguaglianza tra gli operatori.
      Le previsioni in questione, per quanto concerne in particolare il settore della cooperazione, se inteso come disciplina delle diverse forme e tipologie di questa, si pongono anche in contrasto con la competenza spettante allo Stato in materia di ordinamento civile (art. 117, comma secondo, lett. l), Cost).


    • Secondo l’art. 32, comma 2, dello statuto «il programma di governo e’ approvato entro dieci giorni dalla sua illustrazione». La disposizione non e’ accompagnata dall’indicazione delle conseguenze della mancata approvazione ed e’ gia’ censurabile per questa sua ambiguita’.
      Nel sistema delineato dallo statuto, l’approvazione del programma di governo compete al Consiglio (art. 11), cui spetta indicare l’indirizzo politico e programmatico della regione e controllarne l’attuazione. Al Presidente della giunta, eletto a suffragio universale e diretto, spetta la predisposizione del programma e la sua attuazione (art. 34).
      La disposizione in esame (che non si limita a prescrivere la tempestiva presentazione del programma di governo ma fissa un termine per la sua approvazione) non risulta coerente con l’elezione diretta del Presidente (di cui sembra ridurre i poteri di indirizzo), in quanto la prevista approvazione consiliare del programma di governo instauri irragionevolmente e contraddittoriamente tra presidente e consiglio regionale un rapporto diverso rispetto a quello che consegue all’elezione a suffragio universale e diretto del vertice dell’esecutivo prevista dal comma quinto dell’art. 122 Cost., in relazione alla quale non sussiste il tradizionale rapporto fiduciario con il consiglio rappresentativo dell’intero corpo elettorale (sent. n. 2/2004).
      Essa, pertanto, tenuto anche conto dei canoni fondamentali di cui all’art. 3 Cost., non puo’ ritenersi in armonia con la Costituzione.


    • L’art. 54 (commi 1 e 3) dello statuto, in materia di procedimento amministrativo e diritto di accesso, prevede il diritto di accesso ai documenti della regione senza obbligo di motivazione ed esclude l’obbligo di motivazione degli atti amministrativi meramente esecutivi.
      Tali previsioni da un lato potrebbero consentire un controllo non filtrato sull’attivita’ dell’amministrazione, al di la’ dell’esigenza di protezione di interessi giuridicamente rilevanti ed anche per finalita’ meramente emulative, con possibili intralci ed inutili appesantimenti per la medesima, in contrasto con l’art. 97 Cost.; dall’altro (per l’esclusione assoluta e di principio dell’obbligo di motivazione) potrebbe determinare un’oggettiva maggiore difficolta’ nella tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi da parte di controinteressati, in violazione degli articoli 24 e 113 Cost; si profila inoltre un contrasto con l’art. 3, in quanto una differenza di disciplina nelle varie regioni si rifletterebbe sulle posizioni soggettive dei singoli, le quali risulterebbero diversamente configurabili e tutelabili.
      In definitiva, malgrado l’apparenza, le previsioni in questione risultano non coerenti con i principi costituzionali di efficienza e trasparenza dell’amministrazione nonche’ di effettivita’ della tutela contro i suoi atti e non rispettano comunque i confini dell’area normativa riconoscibile allo statuto rispetto ad altre fonti regionali.


    • L’art. 63, comma 2, dello statuto prevede che l’organizzazione delle funzioni amministrative conferite agli enti locali, nei casi in cui risultino specifiche esigenze unitarie, possono essere disciplinate con legge regionale per assicurare requisiti essenziali di uniformita’.
      L’art. 117, sesto comma, Cost. riserva alla potesta’ regolamentare degli enti locali la disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni amministrative ad essi attribuite.
      Ne discende che eventuali esigenze di esercizio unitario potrebbero solo giustificare, secondo il principio di sussidiarieta’ (art. 118 Cost.), il mantenimento di determinate funzioni legislative al livello di governo regionale, ma non un loro conferimento all’ente locale con contemporanea espropriazione dei poteri a questo spettanti per regolamentarne l’organizzazione ed il funzionamento. La disposizione in esame contrasta dunque con le richiamate norme costituzionali, oltre che con l’art. 114 e con il principio fondamentale della leale collaborazione nell’esercizio di compiti amministrativi interessanti piu’ enti fra quelli considerati, in modo equiordinato, nella stessa norma ultima citata.


    • Secondo l’art. 64, comma 2, «la legge disciplina, limitatamente ai profili coperti da riserva di legge, i tributi propri degli enti locali, salva la potesta’ degli enti di istituirli».
      Va preliminarmente osservato che la Corte (sent. n. 37/2004) ha puntualmente affermato che «non e’ ammissibile, in materia tributaria, una piena esplicazione di potesta’ regionali autonome in carenza della fondamentale legislazione di coordinamento dettata dal Parlamento nazionale» e che la materia del sistema tributario degli enti locali non rientra nell’ambito della potesta’ legislativa
      «residuale» delle regioni.
      Cio’ premesso, deve rilevarsi che la norma in esame postula margini di autonomia regionale piu’ ampi di quelli stabiliti dall’art. 119 Cost., i cui limiti non vengono richiamati.
      La norma statutaria, in particolare, relativamente alla disciplina dei tributi degli enti locali, vuole direttamente ed immediatamente prefigurare un determinato rapporto tra fonti normative (legge regionale, per la parte coperta da riserva di legge, e normativa locale, per quanto concerne l’istituzione e gli altri aspetti non coperti da riserva di legge) che e’ invece solo uno di quelli possibili, costituzionalmente rimessi alle valutazioni ed alle scelte del legislatore nazionale nel momento in cui dara’ attuazione all’art. 119 Cost.
      La Corte ha infatti precisato, nella citata sentenza, che e’ possibile ipotizzare «situazioni di disciplina normativa sia a tre livelli (legislativa statale, legislativa regionale, e regolamentare locale), sia a due soli livelli (statale e locale, ovvero regionale e locale)». La norma statutaria in esame, invece, non solo sembra escludere a priori la possibilita’ della soluzione a tre livelli, ma postula che, nell’ambito di quella a due livelli, la potesta’ legislativa competente debba essere quella regionale, cosi’ non rispettando le attribuzioni costituzionali del legislatore nazionale, al quale soltanto, come detto, competono le scelte in materia.
      Per tale verso, fermo il rilevato contrasto con l’art. 119 Cost., e’ anche da evidenziare il modo di per se’ censurabile con il quale nella disposizione in esame viene utilizzato due volte il termine «legge» senza alcuna aggettivazione.
      E’ pacifico, nella logica funzionale dello statuto, che il richiamo iniziale alla legge e’ da intendere riferito alla legge regionale, la quale, nella prospettiva seguita, dovrebbe essere l’unica a disciplinare i tributi degli enti locali. Se ne dovrebbe dedurre, in assenza di altra indicazione ed in coerenza con la prospettazione statutaria, l’analoga valenza del termine legge successivamente usato e, dunque, che la riserva di legge di cui e’ fatta menzione sia esclusivamente una riserva di legge regionale. Il che, per quanto gia’ considerato, contraddice le previsioni costituzionali in base alle quali la riserva di legge in subiecta materia e’ primariamente riserva di legge statale.


    • L’art. 70, comma 1 dello statuto prevede che gli organi di governo ed il consiglio partecipano, nei modi previsti dalla legge, alla formazione e attuazione degli atti comunitari nelle materie di competenza regionale. Il riferimento, malgrado la genericita’ dell’espressione, sembra essere alla legge regionale.
      La disposizione contrasta quindi con l’art. 117, quinto comma, Cost., che prevede che la partecipazione delle regioni avvenga secondo le norme di procedura stabilite da legge dello Stato (cfr. art. 6 della legge n. 131/2003).


    • L’art. 75, comma 4, dello statuto, a proposito del referendum abrogativo di una legge o di un regolamento regionale, prevede che la proposta referendaria di abrogazione si intende approvata se partecipa alla votazione la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni regionali e se essa ottiene la maggioranza dei voti validamente espressi.
      La disposizione contrasta con il principio fondamentale di ragionevolezza in quanto ancora la disciplina del principale strumento di democrazia diretta e la valutazione dell’esito della sua attivazione non in riferimento alla consistenza effettiva del corpo elettorale, secondo un corretto principio di democrazia partecipativa correlato a quello del suffragio universale, ma con riguardo ad un dato del tutto casuale e contingente, privo di qualsiasi significativita’.
      Evidente e’ l’incoerenza e l’irragionevolezza della norma, che non tiene conto, tra l’altro, della differente natura della consultazione referendaria rispetto alle elezioni regionali e del diverso interesse che le due consultazioni popolari possono rivestire per il cittadino sia in relazione al loro diverso oggetto – di scelta dei rappresentanti negli organi legislativi ovvero di diretta decisione politica su problemi e discipline specifiche – sia in relazione alle diverse modalita’ di espressione e di computo del voto nell’una e nell’altra consultazione, in connessione con la suddivisione degli elettori in collegi e, di converso, con l’essenziale e peculiare unitarieta’ del corpo referendario deliberante, elementi tutti che escludono qualsiasi fondamento logico alla prevista parametrazione del quorum di partecipazione necessario per la validita’ del referendum.
      Le precedenti considerazioni traggono conforto dal rilievo, tutt’altro che astratto ma fondato sulla concreta esperienza pratica, della linea di tendenza di ultimo periodo, che mostra un progressivo aumento dell’astensionismo elettorale; circostanza che, coniugata con quella (evidentemente trascurata) della significativita’ che puo’ assumere un comportamento omissivo in occasione di un referendum abrogativo, potrebbe portare, sulla base della censurata regola, all’inaccettabile ed antidemocratica conseguenza dell’abrogazione di un atto normativo in base al voto di un’esigua minoranza del corpo elettorale.
      Deve comunque ritenersi che l’ancoramento della validita’ della consultazione referendaria alla partecipazione ad essa della maggioranza degli aventi diritto, stabilito dall’art. 75 Cost., a proposito delle leggi statali, costituisca positiva espressione di un principio costituzionale fondamentale, qualificante la forma stessa dello Stato democratico.
      1) Come rimarcato dalla Corte (sent. 352/2000), il legislatore penale, a fronte di un auspicio espresso con le sentenze n. 6/1977 e n. 237/1986 per una valutazione della tutela da accordare agli interessi connessi al rapporto di convivenza, rispetto all’alternativa di incidere sulla definizione generale della nozione di «prossimi congiunti» offerta dall’art. 307, comma quarto c.p., includendovi anche il convivente, ha preferito limitare l’assimilazione a singole situazioni ben individuate, anziche’ procedere ad un «allineamento» generale ed indiscriminato del rapporto di convivenza a quello di coniugio.
      2) Nel prendere in considerazione la convivenza di fatto tra uomo e donna (pur in situazioni di «consolidato rapporto») la Corte Costituzionale ha costantemente affermato la fondamentale diversita’ tra famiglia di fatto e famiglia fondata sul vincolo matrimoniale (questa soltanto con – notata dai caratteri della stabilita’ e certezza e della reciprocita’ e corrispettivita’ dei diritti e dei doveri che fanno capo ai suoi componenti), in ragione della quale la Costituzione stessa ha dato delle due situazioni una valutazione differenziatrice che esclude in radice l’ammissibilita’ – da un punto di vista giuridico costituzionale – di affermazioni omologanti. Il che non esclude la comparabilita’ di specifiche discipline riguardanti aspetti particolari della convivenza di fatto e del rapporto di coniugio che possano presentare analogie ai fini del controllo della ragionevolezza a norma dell’art. 3 Cost., (da ultimo ord. 121/2004; per interventi additivi fondati su tali premesse v. sentt. 404/1988; 559/1989).
      3) V. la ridefinizione dei compiti del Ministero delle atiivita’ produttive di cui al d.lgs. n. 34/2004, che ha sostituito l’art. 27 ssgg. del d.lgs. n. 300/1999.


SENTENZA N.372

ANNO 2004

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

  • Valerio ONIDA Presidente


  • Carlo MEZZANOTTE Giudice


  • Guido NEPPI MODONA


  • Piero Alberto CAPOTOSTI


  • Annibale MARINI


  • Franco BILE


  • Giovanni Maria FLICK


  • Francesco AMIRANTE


  • Ugo DE SIERVO


  • Romano VACCARELLA


  • Paolo MADDALENA


  • Alfio FINOCCHIARO


  • Alfonso QUARANTA


  • Franco GALLO


ha pronunciato la seguente
SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma

6; 4, comma 1, lettere h), l), m), n), o), p); 32, comma 2; 54,

commi 1 e 3; 63, comma 2; 64, comma 2; 70, comma 1; 75, comma 4,

dello statuto della Regione Toscana, approvato in prima

deliberazione il 6 maggio 2004 e, in seconda deliberazione, il 19

luglio 2004, pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione n.

27 del 26 luglio 2004, promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei ministri, notificato il 9 agosto 2004, depositato in

Cancelleria il 12 successivo ed iscritto al n. 83 del registro

ricorsi 2004.

Visto l’atto di costituzione della Regione Toscana;

udito nell’udienza pubblica del 16 novembre 2004 il Giudice

relatore Piero Alberto Capotosti;

uditi l’avvocato dello Stato Giorgio D’Amato per il Presidente

del Consiglio dei ministri e l’avv. Stefano Grassi per la Regione

Toscana.

Ritenuto in fatto

  1. Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso

notificato il 9 agosto 2004, depositato il successivo 12 agosto

2004, ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli

articoli 3, comma 6; 4, comma 1, lettere h), l), m), n), o), p);

32, comma 2; 54, commi 1 e 3; 63, comma 2; 64, comma 2; 70, comma

1; 75, comma 4, dello statuto della Regione Toscana, approvato in

prima deliberazione il 6 maggio 2004 e, in seconda deliberazione,

il 19 luglio 2004, pubblicato nel Bollettino Ufficiale della

Regione n. 27 del 26 luglio 2004, in riferimento agli articoli 2,

3, 5, 24, 29, 48, 97, 113, 114, 117, secondo comma, lettere e),

f), i), l), p), s), terzo, quinto e sesto comma, 118, 121, 122,

123, 138 della Costituzione.

1.1. L’art. 3, comma 6, dello statuto impugnato stabilisce

che «la Regione promuove, nel rispetto dei principi

costituzionali, l’estensione del diritto di voto agli immigrati».

Questa norma, secondo il ricorrente, si porrebbe in contrasto

con il principio costituzionale che riserva ai cittadini

l’elettorato attivo (art. 48 della Costituzione) e non sarebbe

finalisticamente rispettosa delle attribuzioni costituzionali

dello Stato, in quanto il potere di revisione costituzionale è

riservato al Parlamento nazionale (art. 138 della Costituzione).

Inoltre, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettere f) e p),

della Costituzione, in virtù del quale spetta allo Stato la

competenza legislativa esclusiva nella materia elettorale

concernente gli organi statali e degli enti locali, nonché l’art.

121, secondo comma, della Costituzione, poiché limiterebbe il

potere di iniziativa legislativa del Consiglio regionale.

1.2. — L’art. 4, comma 1, lettera h), dello statuto in esame

dispone che la Regione persegue, tra le finalità prioritarie, «il

riconoscimento delle altre forme di convivenza» con previsione

che, ad avviso della difesa erariale, potrebbe costituire la base

statutaria di future norme regionali recanti una disciplina dei

rapporti tra conviventi lesiva della competenza legislativa

esclusiva dello Stato in materia di cittadinanza, stato civile e

anagrafi e di ordinamento civile (art. 117, secondo comma,

lettere i) e l), Cost.)

La norma violerebbe, inoltre, l’art. 123 della Costituzione,

ed il limite della «armonia con la Costituzione», qualora con essa

si «intenda affermare qualcosa di diverso dal semplice rilievo

sociale e dalla conseguente giuridica dignità» della convivenza

tra uomo e donna fuori del vincolo matrimoniale, ovvero si

«intenda affermare siffatti valori con riguardo ad unioni libere e

relazioni tra soggetti del medesimo sesso», in contrasto con i

principi costituzionali, in relazione a situazioni divergenti dal

modello del rapporto coniugale, estranee al contenuto delle

garanzie fissate dall’art. 29 della Costituzione, non

riconducibili alla sfera di protezione dell’art. 2 della

Costituzione.

La norma si porrebbe in contrasto anche con l’art. 123 della

Costituzione, in quanto avrebbe un contenuto estraneo ed eccedente

rispetto a quello configurabile quale contenuto necessario dello

statuto, non esprimerebbe un interesse proprio della comunità

regionale e neppure avrebbe contenuto meramente programmatorio,

violando altresì il principio fondamentale di unità (art. 5 della

Costituzione) e realizzando una ingiustificata disparità di

trattamento, in contrasto con l’art. 3 della Costituzione.

1.3. L’art. 4, comma 1, lettere l) e m), dello statuto in

esame stabilisce che la Regione persegue, tra le finalità

prioritarie, «il rispetto dell’equilibrio ecologico, la tutela

dell’ambiente e del patrimonio culturale, la conservazione della

biodiversità, la promozione della cultura del rispetto degli

animali» (lettera l), nonché «la tutela e la valorizzazione del

patrimonio storico, artistico e paesaggistico» (lettera m).

Secondo il ricorrente, la norma violerebbe l’art. 117, secondo

comma, lettera s), della Costituzione, che riserva allo Stato la

competenza legislativa esclusiva in materia di tutela

dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, in quanto

prevede la tutela dell’ambiente e la tutela dei beni culturali.

La lettera m) recherebbe vulnus anche all’art. 118, comma

terzo, della Costituzione, che riserva alla legge statale la

disciplina di forme di intesa e di coordinamento nella materia

della tutela dei beni culturali.

1.4. L’art. 4, comma 1, lettere n), o) e p), dello statuto

della Regione Toscana stabilisce quali finalità prioritarie: «la

promozione dello sviluppo economico e di un contesto favorevole

alla competitività delle imprese, basato sull’innovazione, la

ricerca e la formazione, nel rispetto dei principi di coesione

sociale e di sostenibilità dell’ambiente» (lettera n); «la

valorizzazione della libertà di iniziativa economica pubblica e

privata, del ruolo e della responsabilità sociale delle imprese»

(lettera o); «la promozione della cooperazione come strumento di

democrazia economica e di sviluppo sociale, favorendone il

potenziamento con i mezzi più idonei» (lettera p).

Ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, queste norme

avrebbero lo scopo di offrire una base statutaria a future leggi

regionali in contrasto con la competenza legislativa esclusiva

dello Stato nella materia della «tutela della concorrenza»

(art.117, secondo comma, lettera e), della Costituzione) e lesive,

in riferimento al settore della cooperazione, «inteso come

disciplina delle diverse forme e tipologie» di quest’ultima, della

competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di

«ordinamento civile» (art.117, secondo comma, lettera l), della

Costituzione).

1.5. L’art. 32, comma 2, dello statuto in esame, disponendo

che «il programma di governo è approvato entro dieci giorni dalla

sua illustrazione», secondo la difesa erariale, non sarebbe

coerente con l’elezione diretta del Presidente della Giunta

regionale, poiché l’approvazione consiliare del programma di

governo -predisposto ed attuato dal Presidente ai sensi dell’art.

34 dello statuto- instaurerebbe, irragionevolmente e

contraddittoriamente, tra Presidente e Consiglio regionale, un

rapporto diverso rispetto a quello conseguente all’elezione a

suffragio universale e diretto del vertice dell’esecutivo prevista

dal comma quinto dell’art. 122 della Costituzione.

1.6. Il ricorrente censura l’art. 54, commi 1 e 3, dello

statuto della Regione Toscana nelle parti in cui dispone che

«tutti hanno diritto di accedere senza obbligo di motivazione ai

documenti amministrativi» (comma 1) ed esclude l’obbligo della

motivazione per gli atti amministrativi «meramente esecutivi», in

quanto queste norme si porrebbero in contrasto: con i principi

costituzionali di efficienza e trasparenza (art. 97 della

Costituzione), permettendo un controllo non filtrato dell’attività

dell’amministrazione, non giustificato dall’esigenza di protezione

di interessi giuridicamente rilevanti; con il principio di

effettività della tutela contro gli atti dell’amministrazione,

poiché ostacolerebbero la tutela giurisdizionale dei diritti e

degli interessi legittimi da parte dei controinteressati, in

violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione; con l’art. 3

della Costituzione, poiché dalla differenza di disciplina nelle

diverse regioni deriverebbe una tutela non omogenea delle

situazioni giuridiche soggettive.

1.7. L’art. 63, comma 2, dello statuto in oggetto stabilisce

che «la legge, nei casi in cui risultino specifiche esigenze

unitarie, può disciplinare l’organizzazione e lo svolgimento delle

funzioni conferite per assicurare requisiti essenziali di

uniformità».

Secondo la difesa erariale, la norma vulnera sia l’art. 117,

sesto comma, della Costituzione, che riserva alla potestà

regolamentare degli enti locali la disciplina dell’organizzazione

e dello svolgimento delle funzioni amministrative ad essi

attribuite, sia l’art. 118 della Costituzione, in quanto eventuali

esigenze di esercizio unitario delle funzioni, in virtù del

principio di sussidiarietà, giustificherebbero esclusivamente il

mantenimento di determinate funzioni legislative al livello di

governo regionale, non già l’attribuzione delle predette all’ente

locale e la contestuale espropriazione di quest’ultimo dei poteri

allo stesso spettanti per regolamentarne l’organizzazione ed il

funzionamento. Inoltre, la disposizione violerebbe l’art. 114

della Costituzione ed il principio di leale collaborazione

nell’esercizio di compiti amministrativi che interessano più enti

fra quelli considerati, in modo equiordinato, nella norma

costituzionale.

1.8. L’art. 64, comma 2, dello statuto della Regione

Toscana, disponendo che «la legge disciplina, limitatamente ai

profili coperti da riserva di legge, i tributi propri degli enti

locali, salva la potestà degli enti di istituirli», ad avviso del

ricorrente, sottenderebbe margini di autonomia regionale più ampi

di quelli stabiliti dall’art. 119 della Costituzione, i cui limiti

non sono stati richiamati, prefigurando, «direttamente ed

immediatamente», relativamente alla disciplina dei tributi degli

enti locali, «un determinato rapporto tra fonti normative (legge

regionale, per la parte coperta da riserva di legge, e normativa

locale, per quanto concerne l’istituzione e gli altri aspetti non

coperti da riserva di legge) che è invece solo uno di quelli

possibili, costituzionalmente rimessi alle valutazioni ed alle

scelte del legislatore nazionale nel momento in cui darà

attuazione all’art. 119 Cost.».

1.9. L’art. 70, comma 1, dello statuto in esame stabilisce

che «gli organi di governo e il consiglio partecipano, nei modi

previsti dalla legge, alle decisioni dirette alla formazione e

attuazione degli atti comunitari nelle materie di competenza

regionale».

La difesa erariale sostiene che la norma violerebbe l’art.

117, quinto comma, della Costituzione, in virtù del quale la

partecipazione delle Regioni alla formazione ed attuazione degli

atti comunitari deve avvenire secondo le norme stabilite dalla

legge statale.

1.10. L’art. 75, comma 1, dello statuto della Regione

Toscana disciplina il referendum abrogativo, disponendo, al comma

4, che «la proposta di abrogazione soggetta a referendum è

approvata se partecipa alla votazione la maggioranza dei votanti

alle ultime elezioni regionali e se ottiene la maggioranza dei

voti validamente espressi».

La norma, in questa parte, secondo il ricorrente, violerebbe

il principio di ragionevolezza, in quanto la disciplina del

principale strumento di democrazia diretta e la valutazione del

suo esito non risulterebbero connessi alla consistenza effettiva

del corpo elettorale, in base ad un corretto principio di

democrazia partecipativa correlato a quello del suffragio

universale, bensì ad un dato casuale e contingente, privo di

significatività. Inoltre, non ragionevolmente la disposizione non

terrebbe conto della differente natura della consultazione

referendaria rispetto alle elezioni regionali e del diverso

interesse che le due consultazioni popolari rivestono per il

cittadino sia in relazione al loro diverso oggetto (scelta dei

rappresentanti negli organi legislativi ovvero diretta decisione

politica su problemi e discipline specifiche), sia in relazione

alle diverse modalità di espressione e di computo del voto

nell’una e nell’altra consultazione.

Queste considerazioni, ad avviso della difesa erariale,

sarebbero confortate dalla constatazione che la linea di tendenza

più recente dimostra che vi è un progressivo aumento

dell’astensionismo elettorale, il quale «potrebbe portare, sulla

base della censurata regola, all’inaccettabile ed antidemocratica

conseguenza dell’abrogazione di un atto normativo in base al voto

di un’esigua minoranza del corpo elettorale».

Infine, la norma si porrebbe in contrasto con un principio

costituzionale fondamentale, qualificante la forma stessa dello

Stato democratico, che imporrebbe di correlare la validità della

consultazione referendaria alla partecipazione ad essa della

maggioranza degli aventi diritto di cui all’art. 75 della

Costituzione.

2 La Regione Toscana, in persona del Presidente pro-tempore

della Giunta regionale, si è costituita nel giudizio, chiedendo

che la Corte dichiari il ricorso inammissibile e comunque

infondato.

2.1. La resistente, in linea generale, premette che la piena

armonia delle disposizioni censurate con le norme costituzionali

sarebbe comprovata sia dal richiamo, implicito o esplicito, che

esse contengono ai principi costituzionali, indicati quali criteri

per individuare la loro portata, sia dalle norme di principio pure

contenute nello statuto, non considerate dal Governo e che invece

costituirebbero il parametro ermeneutico da utilizzare per la loro

corretta interpretazione. Siffatte norme dimostrerebbero, quindi,

che lo statuto è conforme alla Costituzione ed ai principi

fondamentali dell’ordinamento costituzionale, «nel quale si

riconoscono le vocazioni e le tradizioni della comunità regionale,

con il proprio tessuto civico e sociale, con la capacità di

accoglienza e la vitalità solidale che accompagna lo sviluppo

delle attività intellettuali e scientifiche». Particolare

importanza per la corretta interpretazione delle norme censurate

avrebbe, inoltre, la risoluzione approvata dal Consiglio regionale

nella stessa seduta in cui, per la seconda volta, è stato

approvato lo statuto, in quanto essa ha chiarito la piena coerenza

di dette norme con i principi ed i valori della Costituzione ed ha

offerto una risposta ufficiale alle obiezioni informalmente

sollevate dal Governo (risoluzione n. 51 del 19 luglio 2004).

2.2. Relativamente alle prime quattro questioni sollevate

dal Presidente del Consiglio dei ministri, aventi ad oggetto norme

che stabiliscono principi programmatici e finalità prioritarie, la

Regione sostiene che le stesse non implicherebbero una

rivendicazione di competenze.

Peraltro già gli statuti delle regioni di diritto comune

adottati all’inizio degli anni settanta contenevano norme recanti

la fissazione di obiettivi e principi in base ai quali le

istituzioni e gli organi regionali concorrevano alla realizzazione

dei diritti costituzionali, positivamente scrutinate dalla Corte,

in quanto giudicate espressive della «presenza politica» della

Regione in rapporto allo Stato ed anche alle altre Regioni,

riguardo a tutte le questioni di interesse della comunità

regionale, anche in settori estranei alle materie di propria

competenza ed al di là del proprio territorio (sentenze n. 829 e

n. 921 del 1988; sentenza n. 171 del 1999).

Inoltre, sostiene la resistente, la Corte ha anche già

riconosciuta la legittimità costituzionale di norme analoghe a

quelle in esame, recate da uno statuto regionale approvato ai

sensi del nuovo art. 123 della Costituzione (sentenza n. 2 del

2004). A suo avviso, le norme oggetto delle prime quattro

questioni di legittimità costituzionale sono appunto qualificabili

come meramente «programmatiche», sicché le censure in esame

sarebbero infondate e comunque inammissibili nella parte in cui

prospettano la lesione di competenze legislative dello Stato che

le norme impugnate, per la loro natura e per i loro contenuti, non

potrebbero vulnerare.

2.3. La Regione contesta la fondatezza delle censure

concernenti l’art. 3, comma 6, dello statuto, sostenendo che la

norma non violerebbe la riserva ai cittadini dell’elettorato

attivo, poiché prevede soltanto la promozione dell’estensione del

diritto di voto agli immigrati «nel rispetto dei principi

costituzionali», quindi in relazione a deliberazioni o ad elezioni

non necessariamente riferibili alle elezioni degli organismi

rappresentativi. D’altronde, lo stesso legislatore statale ha

riconosciuto il diritto dello straniero, regolarmente soggiornante

in Italia da almeno sei anni e titolare di permesso di soggiorno

rinnovabile, di «partecipare alla vita pubblica locale,

esercitando anche l’elettorato quando previsto dall’ordinamento ed

in armonia con le previsioni del capitolo C della Convenzione

sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello

locale, fatta a Strasburgo il 5 febbraio 1992» (art.9, comma 4,

lettera d), del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286,

recante “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina

dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”). La

Carta di Strasburgo, ratificata e recepita con la legge statale 8

marzo 1994, n. 203 (Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla

partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello

locale, fatta a Strasburgo il 5 febbraio 1992, limitatamente ai

capitoli A) e B), prevede infatti l’impegno degli Stati aderenti a

«concedere il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni

locali ad ogni residente straniero, a condizione che questi

soddisfi alle stesse condizioni di quelle prescritte per i

cittadini ed inoltre che abbia risieduto legalmente ed

abitualmente nello Stato in questione nei cinque anni precedenti

le elezioni» (art. 6, capitolo C, Carta di Strasburgo).

Secondo la resistente, la norma in questione non implicherebbe

peraltro alcuna rivendicazione di competenza in detta materia, e

neppure vincolerebbe in alcun modo l’autonomia del Consiglio

regionale nel proporre disegni di legge al Parlamento.

2.4. Le censure concernenti l’art. 4, comma 1, lettera h),

dello statuto, ad avviso del Presidente della Giunta regionale,

sarebbero inammissibili, in quanto frutto di una interpretazione

in contrasto con la sua lettera e con la sua ratio e peraltro

smentita dalla risoluzione consiliare del 19 luglio 2004. La

contestata genericità della formulazione della disposizione

sarebbe, infatti, giustificata dall’esigenza di rispettare i

principi costituzionali, evitando qualsiasi equiparazione alla

famiglia fondata sul matrimonio di convivenze prive della

copertura costituzionale attribuita alla famiglia legittima,

sicché la norma permetterebbe esclusivamente la tutela di quelle

forme stabili di convivenza per le quali le leggi statali (ad

esempio gli artt. 4 e 5 del d.P.R. 30 maggio 1989, n. 223, recante

Approvazione del nuovo regolamento anagrafico della popolazione

residente, ovvero l’art. 2 del decreto legislativo 3 maggio 2000,

n. 130, recante “Disposizioni correttive ed integrative del d.

lgs. 31 marzo 1998, n. 109 in materia di criteri unificati di

valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono

prestazioni sociali agevolate”) e regionali prevedono il

riconoscimento della fruizione dei diritti sociali, sempre che le

norme sull’ordinamento costituzionale e quelle sull’ordinamento

civile lo consentano.

Inoltre, secondo la Regione Toscana, il riconoscimento di

altre forme di convivenza si collegherebbe con il riconoscimento

della persona umana e della sua capacità di effettiva

partecipazione all’organizzazione politica, economica e sociale

del Paese (artt. 2 e 3 della Costituzione).

2.5. Ad avviso della resistente, l’art. 4, comma 1, lettere

l) e m), dello statuto, individuando quali finalità prioritarie da

perseguire quelle della «tutela dell’ambiente e del patrimonio

naturale», nonché della «tutela e valorizzazione del patrimonio

storico, artistico e paesaggistico», non farebbe altro che

indicare un compito prioritario della Regione, nell’ambito delle

competenze legislative ed amministrative attribuite alla Regione,

senza rivendicare competenze legislative e regolamentari dello

Stato. Le finalità fissate dalla lettera l) riguarderebbero

materie trasversali rispetto a numerose competenze regionali e

comunque relativamente alla tutela dell’ambiente e

dell’ecosistema, di competenza del legislatore statale

presupporrebbero la collaborazione e la cooperazione di tutti i

livelli di governo per il raggiungimento di risultati che

definiscono lo spirito ed i valori fondamentali del nostro

ordinamento.

Per analoghe considerazioni, secondo la Regione Toscana,

sarebbero infondate le censure concernenti la lettera m), poiché

la tutela del patrimonio storico ed artistico, spettante alla

competenza legislativa esclusiva dello Stato, deve essere «

attuata anche e soprattutto con la piena collaborazione delle

Regioni».

2.6. Le finalità indicate nell’art. 4, comma 1, lettere n),

o) e p), dello statuto non porrebbero in discussione la competenza

legislativa esclusiva dello Stato nella materia della tutela della

concorrenza, ma, ad avviso del Presidente della Giunta regionale,

riguarderebbero settori di competenza regionale quali la

promozione delle attività economiche locali legate alle materie di

competenza regionale concorrente e residuale di cui all’art. 117,

commi terzo e quarto, della Costituzione.

L’obiettivo della promozione della cooperazione come strumento

di democrazia economica e di sviluppo sociale sarebbe, inoltre,

coerente con i principi relativi ai rapporti economici fissati

dall’art. 45 della Costituzione, e non violerebbe la competenza

legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento

civile, in quanto le leggi regionali possono perseguire le

finalità indicate dalla norma statutaria nell’osservanza della

disciplina civilistica e di quella comunque regolante le società

cooperative contenuta nelle leggi dello Stato.

2.7. L’impugnazione dell’art. 32, comma 2, dello statuto,

secondo la Regione Toscana, sarebbe infondata, poiché l’assenza di

conseguenze giuridiche nel caso di mancata approvazione del

programma di governo da parte del Consiglio regionale sarebbe

coerente con la forma di governo scelta dallo statuto,

caratterizzata dall’elezione diretta del Presidente della Giunta

regionale.

L’approvazione del programma di governo da parte del Consiglio

regionale non inciderebbe, infatti, sulla posizione e sul ruolo

del Presidente, il quale potrebbe comunque nominare i membri della

Giunta anche in mancanza dell’approvazione nel termine di dieci

giorni del programma, mentre la Giunta regionale potrebbe essere

obbligata alle dimissioni solo nel caso di approvazione della

mozione di sfiducia prevista dall’art. 33, comma 3.

2.8. Ad avviso della resistente, l’impugnazione dell’art.

54, commi 1 e 3, dello statuto sarebbe inammissibile in quanto con

essa sono state censurate due distinte disposizioni, senza

individuare con chiarezza le questioni a ciascuna riferibili. Nel

merito, le censure sarebbero comunque infondate, in quanto il

diritto di accesso ai documenti amministrativi senza motivazione

costituirebbe un principio rispettoso delle norme costituzionali

che impongono l’imparzialità e la trasparenza della pubblica

amministrazione (artt. 3 e 97 della Costituzione), per alcuni casi

già anche stabilito dal legislatore statale (art. 3 del decreto

legislativo 24 febbraio 1997, n. 39, recante “Attuazione della

direttiva 20/313/CEE, concernente la libertà di accesso alle

informazioni in materia di ambiente”), e sarebbe altresì coerente

con i principi del diritto comunitario, nel cui ambito il diritto

di accesso ai documenti è riconosciuto a tutti senza l’obbligo di

dimostrare un interesse giuridicamente rilevante da tutelare.

Peraltro, la norma censurata prevedendo il diritto di accesso

senza obbligo di motivazione, «nel rispetto degli interessi

costituzionalmente tutelati e nei modi previsti dalla legge»,

permetterebbe alla legge regionale di disciplinare il diritto di

accesso in maniera da assicurare l’osservanza dei principi che si

assumono violati ed il rispetto dei diritti e degli interessi

legittimi di eventuali controinteressati, senza ledere la tutela

giurisdizionale di questi ultimi. Infine, la norma riguarderebbe i

principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della

Regione e, perciò, avrebbe ad oggetto una materia riservata allo

statuto ai sensi dell’art. 123, primo comma, della Costituzione.

2.9. Secondo la Regione Toscana, le censure concernenti

l’art. 63, comma 2, dello statuto sarebbero infondate, in quanto

l’art. 117, sesto comma, della Costituzione, non recherebbe una

riserva assoluta di potestà regolamentare in favore degli enti

locali, dal momento che siffatta potestà deve essere esercitata

nell’ambito delle leggi statali e regionali che ne assicurano i

requisiti minimi di uniformità, conformemente a quanto previsto

dalle norme costituzionali, come stabilito dall’art. 4, comma 4,

della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento

dell’ordinamento della Repubblica alla legge cost. 18 ottobre

2001, n. 3), nel rispetto dell’esigenza di una razionale

applicazione del criterio flessibile della sussidiarietà enunciato

dall’art. 118, primo comma, della Costituzione (sentenza n. 43 del

2004; sentenze n.69 e n. 73 del 2004).

2.10. L’art. 64, comma 2, dello statuto, ad avviso del

Presidente della Giunta regionale, non prefigurerebbe una

disciplina dei tributi degli enti locali su due livelli che, di

per sé, sia tale da escludere l’adozione di altre possibili

impostazioni da parte della legislazione di coordinamento che il

Parlamento dovrà approvare, ai sensi dell’art. 119, secondo comma,

della Costituzione. La norma, con riferimento all’ipotesi di

disciplina a due livelli, ammessa espressamente dalla Corte

(sentenza n. 37 del 2004), prevederebbe esclusivamente il rispetto

del principio di salvaguardia dell’autonomia degli enti locali,

stabilendo che la legge regionale dovrà fare salva la potestà

degli stessi enti locali di istituire i tributi ed intervenire

soltanto nell’ambito delle materie oggetto di riserva di legge,

con conseguente infondatezza dell’impugnazione della succitata

norma.

2.11. — Secondo la Regione Toscana, l’art. 70, comma 1, dello

statuto si limiterebbe a stabilire un principio di riserva di

legge regionale in relazione alle procedure interne concernenti la

disciplina della modalità di formazione della volontà degli organi

regionali in ordine alla partecipazione alla formazione degli atti

comunitari, nel rispetto delle norme di procedura dettate dallo

Stato in conformità con l’art. 117, quinto comma, della

Costituzione, ed in coerenza con l’art. 5 della legge n. 131 del

  1. Pertanto, la norma impugnata non violerebbe né la lettera né

lo spirito dei parametri costituzionali indicati dal ricorrente.

2.12. Ad avviso della resistente, sarebbero infondate anche

le censure concernenti l’art. 75 dello statuto, poiché

l’individuazione di un quorum di partecipazione al referendum

abrogativo riferito alle votazioni delle ultime elezioni regionali

non sarebbe né irragionevole, né incoerente. Il referendum

abrogativo costituisce, infatti, una forma di controllo del corpo

elettorale sull’attività dei consiglieri regionali e, quindi, non

sarebbe illogico stabilire il quorum di partecipazione facendo

riferimento al corpo elettorale che ha eletto il Consiglio

regionale, i cui atti sono oggetto dei quesiti referendari.

Peraltro, per la partecipazione al referendum regionale neppure

potrebbe ritenersi necessario un quorum più elevato, tenuto conto

che le norme costituzionali, in riferimento a consultazioni su

leggi di particolare importanza, quali le leggi di revisione

costituzionale e gli stessi statuti regionali, escludono la

necessità di un quorum minimo di partecipanti alla votazione

(artt. 138, secondo comma, e 123, comma terzo, della

Costituzione).

La Regione Toscana conclude, infine, sostenendo che dall’art.

75 della Costituzione, non è ricavabile un principio

costituzionale fondamentale, vincolante per lo statuto regionale,

in ordine al quorum di partecipazione al referendum abrogativo ivi

indicato, e ciò sia in quanto le ipotesi di referendum sarebbero

diverse e non equiparabili, sia in quanto l’art. 123, primo comma,

della Costituzione, porrebbe una espressa riserva di disciplina

del referendum in favore della fonte statutaria, mentre l’art.

117, comma quarto, della Costituzione, attribuirebbe alla Regione

la competenza residuale in materia di referendum regionali.

  1. L’Avvocatura generale dello Stato, in prossimità

dell’udienza pubblica, ha depositato memoria nella quale deduce

l’ammissibilità dell’impugnazione, ex art. 123 della Costituzione,

avente ad oggetto norme programmatiche, qualora queste prefigurino

scopi incompatibili con lo spirito e con i principi ricavabili

dalla Costituzione, ovvero che richiedano l’esercizio di poteri

che costituzionalmente non possono spettare alla Regione. Inoltre,

il ricorrente ribadisce le censure concernenti le norme impugnate,

insistendo nelle argomentazioni svolte per sostenerne

l’illegittimità in riferimento ai parametri indicati nel ricorso.

  1. La Regione Toscana, nella memoria difensiva depositata in

prossimità dell’udienza pubblica, ribadisce l’ammissibilità di

norme statutarie di contenuto programmatico, recanti indicazioni

di obiettivi dell’azione regionale, esamina nuovamente le censure

concernenti le disposizioni impugnate, deducendone l’infondatezza

sulla scorta delle argomentazioni sviluppate nell’atto di

costituzione.

  1. All’udienza pubblica le parti hanno insistito per

l’accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle difese scritte.

Considerato in diritto

  1. Il Governo ha sollevato questione di legittimità

costituzionale degli articoli 3, comma 6; 4, comma 1, lettere h),

l), m), n), o), p); 32, comma 2; 54, commi 1 e 3; 63, comma 2; 64,

comma 2; 70, comma 1; 75, comma 4, dello statuto della Regione

Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e, in

seconda deliberazione, il 19 luglio 2004, in riferimento agli

articoli 2, 3, 5, 24, 29, 48, 97, 113, 114, 117, secondo comma,

lettere e), f), i), l), p), s), terzo, quinto e sesto comma, 118,

121, 122, 123, 138 della Costituzione.

L’art. 3, comma 6, stabilisce che «la Regione promuove, nel

rispetto dei principi costituzionali, l’estensione del diritto di

voto agli immigrati» e, ad avviso del ricorrente, violerebbe:

l’art. 48 della Costituzione, che riserva ai cittadini

l’elettorato attivo; l’art. 138 della Costituzione, in quanto il

potere di revisione costituzionale è riservato al Parlamento

nazionale; l’art. 117, secondo comma, lettere f) e p), della

Costituzione, spettando allo Stato la competenza legislativa

esclusiva nella materia elettorale concernente gli organi statali

e gli enti locali, nonché l’art. 121, secondo comma, della

Costituzione, poiché limiterebbe il potere di iniziativa

legislativa del Consiglio regionale.

Secondo la difesa erariale, l’art. 4, comma 1, lettera h),

disponendo che la Regione persegue, tra le finalità prioritarie,

«il riconoscimento delle altre forme di convivenza», potrebbe

costituire la base statutaria di future norme regionali recanti

una disciplina dei rapporti fra conviventi lesiva della competenza

legislativa esclusiva dello Stato in materia di «cittadinanza,

stato civile e anagrafi» e di «ordinamento civile» (art. 117,

secondo comma, lettere i) e l), della Costituzione). La norma si

porrebbe, inoltre, in contrasto con l’art. 123, primo comma, della

Costituzione, sia perché avrebbe un contenuto estraneo ed

eccedente rispetto a quello configurabile come contenuto

necessario dello statuto, sia perché potrebbe esprimere «qualcosa

di diverso dal semplice rilievo sociale e dalla conseguente

giuridica dignità», nei limiti previsti da leggi dello Stato,

della convivenza tra uomo e donna fuori del vincolo matrimoniale,

in riferimento a situazioni divergenti dal modello del rapporto

coniugale, estranee al contenuto delle garanzie fissate dall’art.

29 Costituzione, e non riconducibili alla sfera di protezione

dell’art. 2 della Costituzione. La disposizione violerebbe,

infine, il principio fondamentale di unità ed il principio di

eguaglianza (artt. 3 e 5 della Costituzione), dato che

permetterebbe alla comunità regionale di riconoscersi in valori

diversi e contrastanti rispetto a quelli di altre comunità

regionali.

L’art. 4, comma 1, lettere l) e m), nello stabilire che la

Regione persegue, tra le finalità prioritarie, «il rispetto

dell’equilibrio ecologico, la tutela dell’ambiente e del

patrimonio culturale, la conservazione della biodiversità, la

promozione della cultura del rispetto degli animali» (lettera l),

nonché «la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico,

artistico e paesaggistico» (lettera m), violerebbe l’art. 117,

secondo comma, lettera s), della Costituzione, che riserva allo

Stato la competenza legislativa esclusiva nelle succitate materie.

La lettera m) recherebbe, inoltre, vulnus anche all’art. 118,

comma terzo, della Costituzione, essendo riservata alla legge

statale la disciplina di forme di intesa e di coordinamento nella

materia della tutela dei beni culturali.

L’art. 4, comma 1, lettere n), o) e p), prevede quali finalità

prioritarie della Regione Toscana: «la promozione dello sviluppo

economico e di un contesto favorevole alla competitività delle

imprese, basato sull’innovazione, la ricerca e la formazione, nel

rispetto dei principi di coesione sociale e di sostenibilità

dell’ambiente» (lettera n); «la valorizzazione della libertà di

iniziativa economica pubblica e privata, del ruolo e della

responsabilità sociale delle imprese» (lettera o); «la promozione

della cooperazione come strumento di democrazia economica e di

sviluppo sociale, favorendone il potenziamento con i mezzi più

idonei» (lettera p). Queste norme, secondo il ricorrente,

potrebbero costituire la base statutaria di future leggi regionali

in contrasto con la competenza legislativa esclusiva dello Stato

nella materia della «tutela della concorrenza» (art.117, secondo

comma, lettera e), della Costituzione) e lesive, in riferimento al

settore della cooperazione, della competenza legislativa esclusiva

dello Stato in materia di «ordinamento civile» (art.117, secondo

comma, lettera l), della Costituzione).

L’art. 32, comma 2, dispone che «il programma di governo è

approvato entro dieci giorni dalla sua illustrazione» e, perciò,

ad avviso del Governo, in contrasto con gli artt. 122, quinto

comma, e 3 della Costituzione, instaurerebbe «irragionevolmente e

contraddittoriamente» tra Presidente e Consiglio regionale un

rapporto diverso rispetto a quello conseguente all’elezione a

suffragio universale e diretto.

L’art. 54, commi 1 e 3, è impugnato nelle parti in cui

disciplina il diritto di accesso senza obbligo di motivazione ai

documenti amministrativi (comma 1) ed esclude l’obbligo della

motivazione per gli atti amministrativi «meramente esecutivi», in

riferimento ai principi costituzionali di efficienza e trasparenza

(art. 97 della Costituzione), nonché al principio di effettività

della tutela contro gli atti dell’amministrazione (artt. 24 e 113

della Costituzione) ed al principio di eguaglianza tra cittadini

residenti in diverse regioni (art. 3 della Costituzione).

Il ricorrente censura l’art. 63, comma 2, nelle parti in cui,

prevedendo che, qualora ricorrano specifiche esigenze unitarie,

l’organizzazione delle funzioni amministrative conferite agli enti

locali possa essere disciplinata con legge regionale, per

assicurare requisiti essenziali di uniformità, violerebbe la

riserva di potestà regolamentare attribuita agli enti locali (art.

117, sesto comma, della Costituzione), espropriandoli del potere

di regolamentare l’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni

ad essi attribuite, in violazione degli artt. 118 e 114 della

Costituzione.

L’art. 64, comma 2, disponendo che «la legge disciplina,

limitatamente ai profili coperti da riserva di legge, i tributi

propri degli enti locali, salva la potestà degli enti di

istituirli» si porrebbe in contrasto con l’art. 119 della

Costituzione, stabilendo un rapporto tra fonti normative «che è

invece solo uno di quelli possibili, costituzionalmente rimessi

alle valutazioni ed alle scelte del legislatore nazionale nel

momento in cui darà attuazione all’art.119 Cost.».

L’art. 70, comma 1, dispone che «gli organi di governo e il

consiglio partecipano, nei modi previsti dalla legge, alle

decisioni dirette alla formazione e attuazione degli atti

comunitari nelle materie di competenza regionale» e perciò,

secondo la difesa erariale, violerebbe l’art. 117, quinto comma,

della Costituzione, che riserva alla legge statale la disciplina

della partecipazione delle Regioni alla formazione ed attuazione

degli atti comunitari.

L’art. 75, nel disciplinare il referendum abrogativo, siccome

stabilisce, al comma 4, che «la proposta di abrogazione soggetta a

referendum è approvata se partecipa alla votazione la maggioranza

dei votanti alle ultime elezioni regionali e se ottiene la

maggioranza dei voti validamente espressi», ad avviso del

ricorrente, lederebbe il principio di ragionevolezza, in quanto

prevederebbe un quorum calcolato sulla scorta di un criterio

casuale e contingente, irrazionale ed in contrasto anche con

l’art. 75 della Costituzione.

  1. Le censure formulate dal ricorrente nei confronti dello

statuto della Regione Toscana si possono suddividere in due

gruppi: quelle aventi ad oggetto proposizioni che rientrano tra i

“Principi generali” e le “Finalità principali” e quelle che invece

riguardano norme specifiche dello statuto.

Ai fini delle questioni di legittimità costituzionale inerenti

al primo gruppo di censure, appare necessario innanzi tutto

precisare la natura e la portata di queste proposizioni. Al

riguardo va ricordato che negli statuti regionali entrati in

vigore nel 1971 ivi compreso quello della Toscana si rinvengono

assai spesso indicazioni di obiettivi prioritari dell’attività

regionale ed anche in quel tempo si posero problemi di

costituzionalità di tali indicazioni, sotto il profilo della

competenza della fonte statutaria ad incidere su materie anche

eccedenti la sfera di attribuzione regionale. Al riguardo, dopo

avere riconosciuto la possibilità di distinguere tra un contenuto

necessario ed un contenuto eventuale dello statuto (cfr.

sentenza n. 40 del 1972), si è ritenuto che la formulazione di

proposizioni statutarie del tipo predetto avesse principalmente la

funzione di legittimare la Regione come ente esponenziale della

collettività regionale e del complesso dei relativi interessi ed

aspettative. Tali interessi possono essere adeguatamente

perseguiti non soltanto attraverso l’esercizio della competenza

legislativa ed amministrativa, ma anche avvalendosi dei vari

poteri, conferiti alla Regione stessa dalla Costituzione e da

leggi statali, di iniziativa, di partecipazione, di consultazione,

di proposta, e così via, esercitabili, in via formale ed

informale, al fine di ottenere il migliore soddisfacimento delle

esigenze della collettività stessa. In questo senso si è espressa

questa Corte, affermando che l’adempimento di una serie di compiti

fondamentali <

regione, in rapporto allo Stato o anche ad altre regioni, riguardo

a tutte le questioni di interesse della comunità regionale, anche

se queste sorgono in settori estranei alle singole materie

indicate nell’art. 117 Cost. e si proiettano al di là dei confini

territoriali della regione medesima>> (sentenza n. 829 del 1988).

Il ruolo delle Regioni di rappresentanza generale degli

interessi delle rispettive collettività, riconosciuto dalla

giurisprudenza costituzionale e dalla prevalente dottrina -e, per

quanto riguarda la Regione Toscana, dall’art. 1 dello statuto in

esame- è dunque rilevante, anche nel momento presente, ai fini

<

regionali, di altri possibili contenuti, sia che risultino

ricognitivi delle funzioni e dei compiti della Regione, sia che

indichino aree di prioritario intervento politico o legislativo>>

(sentenza n. 2 del 2004); contenuti che talora si esprimono

attraverso proclamazioni di finalità da perseguire. Ma la citata

sentenza ha rilevato come sia opinabile la misura dell’efficacia

giuridica di tali proclamazioni; tale dubbio va sciolto

considerando che alle enunciazioni in esame, anche se

materialmente inserite in un atto-fonte, non può essere

riconosciuta alcuna efficacia giuridica, collocandosi esse

precipuamente sul piano dei convincimenti espressivi delle diverse

sensibilità politiche presenti nella comunità regionale al momento

dell’approvazione dello statuto, come, del resto, sostanzialmente

riconosce la risoluzione n. 51 del Consiglio regionale della

Toscana, deliberata contestualmente all’approvazione definitiva

dello statuto.

D’altra parte, tali proclamazioni di obiettivi e di impegni

non possono certo essere assimilate alle c.d. norme programmatiche

della Costituzione, alle quali, per il loro valore di principio,

sono stati generalmente riconosciuti non solo un valore

programmatico nei confronti della futura disciplina legislativa,

ma soprattutto una funzione di integrazione e di interpretazione

delle norme vigenti. Qui però non siamo in presenza di Carte

costituzionali, ma solo di fonti regionali a competenza riservata

e specializzata, cioè di statuti di autonomia, i quali, anche se

costituzionalmente garantiti, debbono comunque essere in armonia

con i precetti ed i principi tutti ricavabili dalla Costituzione

(sentenza n. 196 del 2003).

Se dunque si accolgono le premesse già formulate sul carattere

non prescrittivo e non vincolante delle enunciazioni statutarie di

questo tipo, ne deriva che esse esplicano una funzione, per così

dire, di natura culturale o anche politica, ma certo non

normativa. Nel caso in esame, enunciazioni siffatte si rinvengono

nei diversi commi tra cui in particolare quelli censurati- degli

artt. 3 e 4 che non comportano né alcuna violazione, né alcuna

rivendicazione di competenze costituzionalmente attribuite allo

Stato e neppure fondano esercizio di poteri regionali. E’ quindi

inammissibile, per carenza di lesività, il ricorso governativo

avverso le denunciate proposizioni dei predetti articoli, anche

tenendo conto delle esplicite richieste in tal senso della difesa

regionale.

Pertanto vanno dichiarate inammissibili le questioni di

legittimità costituzionale delle seguenti disposizioni dello

statuto della Regione Toscana: art. 3, comma 6, secondo il quale

«la Regione promuove, nel rispetto dei principi costituzionali,

l’estensione del diritto di voto agli immigrati»; art. 4 comma 1,

lettera h), il quale dispone che la Regione persegue, tra le

finalità prioritarie, «il riconoscimento delle altre forme di

convivenza»; art. 4 comma 1, lettere l) e m), che,

rispettivamente, stabiliscono quali finalità prioritarie della

Regione «il rispetto dell’equilibrio ecologico, la tutela

dell’ambiente e del patrimonio culturale, la conservazione della

biodiversità, la promozione della cultura del rispetto degli

animali», nonché «la tutela e la valorizzazione del patrimonio

storico artistico e paesaggistico»; art. 4 comma 1, lettere n), o)

e p), che stabiliscono, quali finalità prioritarie della Regione,

«la promozione dello sviluppo economico e di un contesto

favorevole alla competitività delle imprese, basato

sull’innovazione, la ricerca e la formazione, nel rispetto dei

principi di coesione sociale e di sostenibilità dell’ambiente»,

«la valorizzazione della libertà di iniziativa economica pubblica

e privata, del ruolo e della responsabilità sociale delle

imprese», «la promozione della cooperazione come strumento di

democrazia economica e di sviluppo sociale, favorendone il

potenziamento con i mezzi più idonei».

  1. Tutto ciò premesso, in punto di merito occorre esaminare

per prima la censura relativa all’art. 32, comma 2 dello statuto,

nella parte in cui stabilisce che il programma di governo è

approvato entro 10 giorni dalla sua illustrazione, in quanto,

secondo il ricorrente, la predetta approvazione instaurerebbe

irragionevolmente, in violazione degli artt. 3 e 122, quinto

comma, della Costituzione, tra Presidente e Consiglio regionale un

rapporto diverso rispetto a quello che dovrebbe conseguire

all’elezione a suffragio universale e diretto.

La questione non è fondata.

La formazione della Giunta regionale toscana si svolge secondo

il seguente schema procedimentale: 1) il presidente della giunta

entra direttamente in carica all’atto della proclamazione; 2)

l’illustrazione del programma e la designazione dei componenti

della giunta avvengono nella prima seduta del consiglio; 3)

l’approvazione del programma avviene entro 10 giorni dalla sua

illustrazione, ma il presidente nomina comunque, decorso lo

stesso termine, i componenti la giunta.

In questo quadro, la previsione dell’approvazione consiliare

del programma di governo non appare affatto incoerente rispetto

allo schema elettorale “normale” accolto dall’art. 122, quinto

comma, della Costituzione, giacché la eventuale mancata

approvazione consiliare può avere solo rilievo politico, ma non

determina alcun effetto giuridicamente rilevante sulla permanenza

in carica del Presidente, della giunta, ovvero sulla composizione

di questa ultima. Non si può peraltro escludere che a questa

situazione possano seguire, ai sensi dell’art. 33 dello statuto,

la approvazione di una mozione di sfiducia o anche le dimissioni

spontanee del presidente, ma in entrambe le ipotesi si verifica lo

scioglimento anticipato del consiglio, nel pieno rispetto del

vincolo costituzionale del simul stabunt simul cadent (cfr.

sentenze n. 304 del 2002 e n. 2 del 2004), il quale, oltre ad

essere un profilo caratterizzante questo assetto di governo, è

indice della maggiore forza politica del Presidente, conseguente

alla sua elezione a suffragio universale e diretto. Sotto questo

profilo quindi la norma denunciata non introduce alcuna

significativa variazione rispetto alla forma di governo “normale”

prefigurata in Costituzione.

  1. — Una seconda censura ha ad oggetto l’art. 54, commi 1 e 3,

dello statuto nelle parti in cui rispettivamente prevedono il

diritto di accesso ai documenti amministrativi regionali senza

obbligo di motivazione ed escludono l’obbligo di motivazione degli

atti amministrativi meramente esecutivi. Secondo il ricorrente,

infatti, tali norme violerebbero i principi di buon andamento

dell’Amministrazione, di tutela giurisdizionale dei diritti e

degli interessi legittimi, oltre che di eguaglianza.

Le questioni non sono fondate.

La disposizione che stabilisce il diritto di accesso, senza

obbligo di motivazione, ai documenti amministrativi si conforma al

principio costituzionale di imparzialità e di trasparenza

dell’azione amministrativa ed è altresì del tutto coerente con

l’evoluzione del diritto comunitario. Inoltre va considerato che

la norma in esame, in quanto attinente ai principi fondamentali di

organizzazione e di funzionamento della Regione, rientra

strettamente tra gli oggetti di disciplina statutaria e che anche

nella legislazione statale, ad esempio in materia di tutela

ambientale, sono previste ipotesi di accesso ai documenti

amministrativi senza obbligo di motivazione.

In ogni caso va sottolineato che il comma 1 della disposizione

in esame, contenendo un esplicito riferimento al rispetto degli

interessi costituzionalmente tutelati ed a modi di disciplina

previsti dalla legge, deve essere interpretato nel senso che la

emananda legge di attuazione dovrà farsi carico di prefigurare un

procedimento che, nell’assicurare la trasparenza e l’imparzialità

dell’azione amministrativa, preveda, oltre ad ipotesi di

esclusione dell’ostensibilità di documenti amministrativi per

ragioni di tutela di situazioni costituzionalmente garantite,

anche criteri e modi in base ai quali l’interesse personale e

concreto del richiedente si contempera con l’interesse pubblico al

buon andamento dell’Amministrazione, nonché con l’esigenza di non

vanificare in concreto la tutela giurisdizionale delle posizioni

di eventuali soggetti terzi interessati.

Parimenti infondata è la questione di costituzionalità del

terzo comma dello stesso articolo, giacché negli atti

amministrativi che non abbiano natura provvedimentale in quanto

meramente esecutivi, ai fini della motivazione è ritenuto

sufficiente dalla prevalente giurisprudenza il semplice richiamo,

nelle premesse dell’atto, ai presupposti di fatto ed alle

disposizioni di legge da applicare, la cui enunciazione rende

pienamente comprensibili le ragioni dell’atto stesso.

  1. Un’altra censura riguarda l’art. 63, comma 2, dello

statuto, nella parte in cui prevede che l’organizzazione delle

funzioni amministrative conferite agli enti locali, nei casi in

cui risultino specifiche esigenze unitarie, possa essere

disciplinata con legge regionale per assicurare requisiti

essenziali di uniformità. La predetta norma, secondo il

ricorrente, lederebbe la riserva di potestà regolamentare

attribuita dall’art. 117, sesto comma, della Costituzione agli

enti locali, espropriandoli, in violazione anche degli artt. 118

e 114 della Costituzione e del principio di leale collaborazione,

del potere di regolamentare organizzazione e svolgimento delle

funzioni loro conferite dalla legge regionale.

La questione non è fondata.

L’art. 63, comma 2, in esame, che conferisce alla legge

regionale la facoltà di disciplinare organizzazione e svolgimento

delle funzioni degli enti locali nei casi in cui risultino

specifiche esigenze unitarie, fa evidente riferimento alle varie

ipotesi di applicazione del principio di sussidiarietà previste

dalla Costituzione. Si tratta cioè di una deroga rispetto al

criterio generale accolto dal comma 1 dello stesso articolo, il

quale riserva alla potestà regolamentare degli enti locali la

disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni

conferite. Ma tale deroga si inserisce nell’ambito della

previsione del sesto comma dell’art. 117, come attuato dall’art.

4, comma 4, della legge n. 131 del 2003, secondo cui la potestà

regolamentare dell’ente locale in materia di organizzazione e

svolgimento delle funzioni si esplica nell’ambito delle leggi

statali e regionali, che ne assicurano i requisiti minimi di

uniformità.

La previsione statutaria di un regime di riserva assoluta di

legge regionale anziché relativa è infatti ammissibile purché sia

limitata, per non comprimere eccessivamente l’autonomia degli enti

locali, ai soli casi di sussistenza di specifiche esigenze

unitarie, che possano giustificare, nel rispetto dei principi

indicati dall’art. 118, primo comma, della Costituzione, la

disciplina legislativa regionale dell’organizzazione e svolgimento

delle funzioni conferite. Negando tale facoltà si perverrebbe,

infatti, all’assurda conclusione che, al fine di evitare la

compromissione di precisi interessi unitari che postulano il

compimento di determinate attività in modo sostanzialmente

uniforme, il legislatore regionale non avrebbe altra scelta che

allocare le funzioni in questione ad un livello di governo più

comprensivo, assicurandone così l’esercizio unitario. Il che

sarebbe chiaramente sproporzionato rispetto al fine da raggiungere

e contrastante con lo stesso principio di sussidiarietà (cfr.

sentenze nn. 43, 69, 112 e 172 del 2004).

Dovendosi in tal modo interpretare la norma denunciata, la

questione è infondata.

  1. Un’ulteriore censura concerne l’art. 64, comma 2, dello

statuto, nella parte in cui prevede che la legge disciplina,

limitatamente ai profili coperti da riserva di legge, i tributi

propri degli enti locali, salva la potestà degli enti di

istituirli. Secondo il ricorrente la norma violerebbe l’art. 119

della Costituzione, in quanto prevederebbe in materia un rapporto

tra fonti normative che è invece solo uno di quelli possibili,

costituzionalmente rimessi alle valutazioni ed alle scelte del

legislatore nazionale nel momento in cui darà attuazione all’art.

119 della Costituzione.

La questione non è fondata.

La norma statutaria in esame riguarda il complesso tema

dell’autonomia tributaria degli enti locali nel quadro della nuova

disciplina prevista dall’art. 119 della Costituzione, in relazione

alla quale pare opportuno riferirsi alla sentenza di questa Corte

n. 37 del 2004. Secondo questa decisione, in considerazione della

riserva di legge prevista dall’art. 23 della Costituzione, che

comporta la necessità di disciplinare a livello legislativo almeno

gli aspetti fondamentali dell’imposizione, ed in considerazione

anche del fatto che gli enti locali sub-regionali non sono

titolari di potestà legislativa, deve essere definito, da un lato,

l’ambito di esplicazione della potestà regolamentare di questi

enti e, dall’altro lato, il rapporto tra legislazione statale e

legislazione regionale per quanto attiene alla disciplina di grado

primario dei tributi locali. Al riguardo, sempre secondo la citata

sentenza, si possono <

disciplina normativa sia a tre livelli (legislativa statale,

legislativa regionale e regolamentare locale), sia a due soli

livelli (statale e locale, ovvero regionale e locale)>>.

Il modello seguito dalla disposizione citata è evidentemente

quello a due livelli, cioè una disciplina normativa dei tributi

propri degli enti locali risultante dal concorso di fonti primarie

regionali e secondarie locali. Un ragionevole criterio di riparto

tra questi due tipi di fonti deve attribuire alla fonte regionale

la definizione dell’ambito di autonomia entro cui la fonte

secondaria dell’ente sub-regionale può esercitare liberamente il

proprio potere di autodeterminazione del tributo. In ogni caso, la

norma censurata deve essere interpretata nel senso che, in base

all’art. 119, secondo comma, della Costituzione, la legge

regionale ivi prevista deve comunque attenersi ai principi

fondamentali di coordinamento del sistema tributario appositamente

dettati dalla legislazione statale “quadro” o, in caso di inerzia

del legislatore statale, a quelli comunque desumibili

dall’ordinamento. Proprio in questo senso, del resto, si é

espressa questa Corte nella citata sentenza n. 37 del 2004,

sostenendo che il legislatore statale <

principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche

definire gli spazi ed i limiti entro i quali potrà esplicarsi

la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti

locali>>.

Così interpretata la disposizione denunciata non risulta

sussistente il prospettato vizio di legittimità costituzionale.

  1. Un’altra censura ha ad oggetto l’art. 70, comma 1, dello

statuto, nella parte in cui prevede che gli organi di governo ed

il Consiglio regionale partecipano, nei modi previsti dalla legge,

alla formazione ed attuazione degli atti comunitari nelle materie

di competenza regionale. Secondo il ricorrente la disposizione

violerebbe l’art. 117, quinto comma, della Costituzione, che

attribuisce alla legge statale le forme di partecipazione

regionale alla formazione ed attuazione degli atti comunitari.

La questione non è fondata.

Nel quadro delle norme di procedura che la legge statale, di

cui all’art. 117, quinto comma, della Costituzione, determina in

via generale ai fini della partecipazione delle Regioni alla

formazione ed attuazione degli atti comunitari, la disposizione

statutaria impugnata prevede la possibilità che la legge regionale

stabilisca, a sua volta, uno specifico procedimento interno

diretto a fissare le modalità attraverso le quali si forma la

relativa decisione regionale, nell’ambito dei criteri

organizzativi stabiliti, in sede attuativa, dall’art. 5 della

citata legge n. 131 del 2003. In proposito può essere in qualche

modo indicativa la regolamentazione in materia già prevista dalla

Regione Toscana con la legge 16 maggio 1994, n. 37 (Disposizioni

sulla partecipazione della Regione Toscana al processo normativo

comunitario e sulle procedure relative all’attuazione degli

obblighi comunitari), la quale stabilisce al riguardo le diverse

competenze del Consiglio e della Giunta regionale.

Sotto i profili prospettati, pertanto, la disposizione

statutaria in esame non appare in contrasto con l’art. 117, quinto

comma, della Costituzione.

  1. L’ultima questione di legittimità costituzionale

sollevata dal Governo riguarda l’art. 75, comma 4, dello statuto,

nella parte in cui, ai fini dell’abrogazione referendaria di una

legge o di un regolamento regionale, è richiesto che partecipi

alla votazione la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni

regionali. Tale norma sarebbe costituzionalmente illegittima in

quanto contrasterebbe con il principio di ragionevolezza, facendo

riferimento ad un criterio casuale e contingente, oltre che

irrazionale, nonché con l’art. 75 della Costituzione.

La questione non è fondata.

In primo luogo va rilevato che non si può considerare

principio vincolante per lo statuto la determinazione del quorum

strutturale prevista dall’art. 75 della Costituzione. La materia

referendaria rientra espressamente, ai sensi dell’art. 123 della

Costituzione, tra i contenuti obbligatori dello statuto, cosicché

si deve ritenere che alle Regioni è consentito di articolare

variamente la propria disciplina relativa alla tipologia dei

referendum previsti in Costituzione, anche innovando ad essi sotto

diversi profili, proprio perché ogni Regione può liberamente

prescegliere forme, modi e criteri della partecipazione popolare

ai processi di controllo democratico sugli atti regionali.

Va infine osservato che non appare irragionevole, in un quadro

di rilevante astensionismo elettorale, stabilire un quorum

strutturale non rigido, ma flessibile, che si adegui ai vari

flussi elettorali, avendo come parametro la partecipazione del

corpo elettorale alle ultime votazioni del Consiglio regionale, i

cui atti appunto costituiscono oggetto della consultazione

referendaria.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità

costituzionale dell’articolo 3, comma 6, dello statuto della

Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004

e, in seconda deliberazione, il 19 luglio 2004, in riferimento

agli articoli 48, 117, secondo comma, lettere f) e p), 121,

secondo comma, e 138 della Costituzione; dell’articolo 4, comma 1,

lettera h), del predetto statuto, in riferimento agli articoli 2,

3, 5, 29, 117, secondo comma, lettere i) e l), 123, primo comma,

della Costituzione; dell’articolo 4, comma 1, lettera l), del

predetto statuto, in riferimento all’articolo 117, secondo comma,

lettera s), della Costituzione; dell’articolo 4, comma 1, lettera

m), del predetto statuto, in riferimento agli articoli 117,

secondo comma, lettera s), e 118, terzo comma, della Costituzione;

dell’articolo 4, comma 1, lettere n), o) e p), del predetto

statuto, in riferimento all’art 117, secondo comma, lettere e) e

l), della Costituzione, sollevate dal Presidente del Consiglio dei

ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 32, comma 2, del predetto statuto, in

riferimento agli articoli 3 e 122, quinto comma, della

Costituzione; dell’articolo 54, commi 1 e 3, del predetto statuto,

in riferimento agli articoli 3, 24, 97 e 113 della Costituzione;

dell’articolo 63, comma 2, del predetto statuto, in riferimento

agli articoli 114, 117, sesto comma, e 118 della Costituzione;

dell’articolo 64, comma 2, del predetto statuto, in riferimento

all’articolo 119 della Costituzione; dell’articolo 70, comma 1,

del predetto statuto, in riferimento all’articolo 117, quinto

comma, della Costituzione; dell’articolo 75, comma 4, del predetto

statuto, in riferimento agli articoli 3 e 75 della Costituzione,

sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il

ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,

Palazzo della Consulta, il 29 novembre 2004.

F.to:

Valerio ONIDA, Presidente

Piero Alberto CAPOTOSTI, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 2 dicembre 2004.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

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